مكافحة الفساد في التشريع المصري بين الأزمة زالواقع

تعد ظاهرة الفساد على الرغم من قدمها ،إحدى أهم القضايا التي أخذت منحنى عالمي مؤخرا، وذلك في سياق الجدل العالمي الدائر حول أطروحة الديمقراطية خاصة بعد أحداث 11 سبتمبر، وهو سبب استحداث تسليط الضوء عليها، فصارت تمثل أهم تحديات المجتمعات في الوصول للنموذج الديمقراطي ، خاصة مع ما ترتبه هذه الظاهرة من سلبيات قد تؤدى إلى استنزاف مكتسبات ومقدرات الشعوب ، مما جعلها من أسباب عرقلة معدلات التنمية و إعاقة تكامل المجتمعات .

و لا يقدح ربط المسألة الديمقراطية بظاهرة الفساد في وجود عوامل أخرى وراء عالمية هذه القضية، مثل ثورة المعلومات التي جعلت من العالم قرية واحدة، وهو ما أدى إلى انتقالها عبر الحدود ، وباتساع رقعة التبادل التجاري بين الدول ارتبط الفساد بمختلف أشكال الجريمة المنظمة والجريمة الاقتصادية بما فيها قضايا غسيل الأموال .

وهو ما حدا بالمنظمات العالمية المعنية بدراسة ومكافحة الفساد بالتركيز على تنمية الأجهزة الحكومية في العديد من الدول بحيث يصبح بمقدورها مراقبة الحكومات ومحاسبتها من خلال التأكيد على تعزيز مبدأ الشفافية في التعامل، بجانب تسليط الضوء على الدور الرقابي للمؤسسات الشعبية ومؤسسات المجتمع المدني التي تأخذ من جانبها واجب الدفاع عن الحقوق المدنية والمسائلة والتقويم لدور الحكومات .

وقد أكدت المنظمات المعنية بمكافحة الفساد على أن الخطورة في ظاهرة الفساد ليست في وجود قدر ما من الفساد في الممارسات أو المعاملات اليومية ، فلم يعد يوجد مجتمع يكاد يخلو من الفساد أو لا يحوى قدراً معيناً من الفاسدين ، بقدر ما هو تفاقم وانتشار الفساد واتساع رقعته وترابط آلياته وامتداد أشكاله .

ولهذا فان خطورة الفساد الحقيقية لا تكمن في الفساد الصغير أو المحدود الذي يرتبط بالمسألة البيروقراطية في اى دولة الذى قد يتسع لنوعا محدودا من أشكال الفساد العادى فى القطاع الادارى، مثل بعض جرائم الرشوة فى معناها البسيط أو الاختلاس أو الاستيلاء المحدود على بعض الأموال المملوكة للدولة، ولكن الأزمة تكمن حال تزواج المال بالسلطة فيصير الفساد فسادا سلطويا ، لا ينال فقط من بعض الأموال المملوكة للدولة بل ينال من ديمقراطية نظام باكملة ، وهو ما يسميه بعض المحللين والمهتمين بقضايا الفساد "بالفساد الكبير" .

وانطلاقا من رصد المركز وتتبعه للاثار السلبية الناتجة من انتشار هذه الآفة فى المجتمع المصرى والتى بموجبها صارت مقدرات الشعب المصرى مقودة ومستهلكة لأشخاص ليس لهم الحق الشرعى فيها ، ومع تفاقم هذه الظاهرة فى السنوات الأخيرة وتراجع معدلات التنمية وفقا للمؤشرات العالمية، بجانب أزمة الديمقراطية التى شهدتها و مازالت تمر بها التجربة المصرية فى الوقت الراهن ، لهذا يرى المركز ان دراسة هذه الظاهرة بات أمر ضروريا خاصة من منطلق القاعدة التى تكرس فكرة خصوصية الفساد فى المجتمعات ، ومنها خصوصية التجربة المصرية الجديرة بالتفنيد للوقوف على الأسباب الحقيقية الكامنة وراء تغلغلها فى اجهزة ومؤسسات الدولة .

ونظرا لان أسباب الفساد عديدة ومتشعبة لذلك فان التركيز على دراسة المنظومة القانونية التى تقنن آليات لمكافحة الفساد يتأتى من خلال العلاقة القانونية التى تربط إدارة الدولة لمؤسساتها بالسياسة التشريعية التى يتبناها النظام السياسى القائم ، وهذه هى المساحة الحقيقية التى تنطلق منها بؤرة الفساد فى اى نظام إذا انتهك هذا النظام مجموعة المبادئ العالمية الطبيعية التى تعتبر أهم ركائز النظم الديمقراطية ، مثل مبدأ تداول السلطة وسيادة القانون والشرعية القانونية واحترام مبدأ الفصل بين السلطات واحترام الحقوق والحريات العامة .

وقد حرص المركز فى هذا التقرير على ابراز اهم الاتفاقيات الدولية والمنظمات الدولية التى ظهرت مؤخرا لمكافحة هذه الظاهر ، كما تبنى التقرير عرض اهم القوانين المنظمة لعملية مكافحة الفساد فى القانون المصرى ، من خلال الدراسة المقدمة حول ملامح واليات مكافحة الفساد فى التشريع المصرى، والتى خصيص المبحثين الاول والثانى فى الفصل الثالث ، وذلك حرصا من المركزعلى علي وضع هذه القوانين تحت دائرة الضوء وتقديمها كمادة سهلة لكل المعنيين بدراسة العوار التشريعى الكامن وراء انتشار هذه الظاهرة ، وذلك حتى يتسنى تبنى اقتراح مشروعات قوانين بديلة تساعد على الحد من انتشار هذه الظاهرة .

كما تضمن التقرير دراسة الأزمة التشريعية الكامنة وراء زيادة معدل مؤشر الفساد فى وعلاقته بالواقع السياسى المصرى.

هذا وقد قدم التقرير رصدا لجرائم الفساد التى تم نشرها فى عدة جرائد فى فترة زمنية تقدر من 1/1/2006 إلى 31/ 6/2006 ، كما قدم عرضا موجز لاراء ومواقف بعض أعضاء مجلس الشعب باعتبارهم الممثلين الفعليين للشعب المصرى – في هذه الظاهرة وكيفية مواجهتها والحد من انتشارها.




الباب الأول

مكافحة الفساد فى الاتفاقيات الدولية والتشريع المصرى

الفصل الأول: مكافحة الفساد فى الاتفاقيات الدولية

أولا : منظمة الشفافية الدولية

أشار مؤشر مدركات الفساد لمنظمة الشفافية الدولية لعام 2003 بالنسبة لمستويات الفساد في 123بلداً- إلى حصول سبعة من كل عشر بلدا على أقل من خمس نقاط على سلم اعلاه عشر نقاط ، بينما حصل خمس من كل عشر بلدان نامية على اقل من ثلاث نقاط على عشرة .

واعتبر التقرير ان الفساد منتشرا فى كل من بنغلادش ونيجيريا و هايتى و باراغوى ومينامار والكاميرون وانغولا وطاجكستان وكينيا وجورجيا و اذربيجان و اندونسيا ، وكل منهما حصلت على اقل من نقطتين بحسب المؤشر الجديد ، أما الدول التى حصلت على أكثر من تسع نقاط اى حيث مستوى الفساد متدن جدا فهى دول ثرية مثل فنلندا وايسلندا والدنمارك ونيوزيلندا والسويد .

كما أشار التقرير إلى وجود تحسن فى كل من النمسا وبلجيكا وكولومبيا وفرنسا وألمانيا وايرلندا وماليزيا والنرويج وتونس ، أما الدول التى تراجعت فهي الأرجنتين وبيلاروسيا وتشيلي وكندا و إسرائيل ولوكسمبورغ و بولندا والولايات المتحدة وزمبابوي ، بينما احتلت مصر الترتيب السبعين من بين ال 123 دولة وبلغ مؤشر مدركات الفساد فيها 3.3 كما بلغ معدل الانحراف 1.3.

هذا و قد تأسست منظمة الشفافية الدولية في عام 1993 – وهي منظمة غير حكومية رائدة في تكرسها لكبح الفساد وضمت حالياً فروعاً في حوالي تسعين دولة ، وأمانتها العامة في برلين في ألمانيا .

وقد عرفت منظمة الشفافية ماهية مؤشر مدركات الفساد عام 2003 بانه مؤشر لتصنيف ل 123 دولة حسب المستوى المقدر لقبول الرشاوى لدى السياسيين وموظفي القطاع العام فيها ، اى انه مؤشر مركب اعتمد على 17 عملية استقصاء أجرتها 13 مؤسسة مستقلة من رجال إعمال و محللي مخاطر تلك الدول.

كما عرفت الفساد في سياق هذا المؤشر بأنه معنى أولا بالفساد في القطاع العام ، وعرفت الفساد في هذا الإطار على انه سوء استعمال الوظيفة في القطاع العام من اجل تحقيق مكاسب شخصية.

كما ذكرت منظمة الشفافية ان مؤشر مدركات الفساد لعام 2003 جمع على أساس المعلومات المجموعة من عام 2001 إلى عام 2003 ،حيث ان التغيرات الهامة في مستويات الفساد فى بلد معين تحدث ببطء بينما التقديرات كانت تتغير بسرعة أعلى وتتأثر الى حد ما بإحداث قصيرة الأمد، لذلك قررت منظمة الشفافية الدولية وضع المؤشر على أساس المعدل الوسطي لثلاث سنوات ، وعليه فأن مؤشر مدركات الفساد لعام 2003 معد حسب المعلومات المجموعة من عام 2001 إلى 2003 دون سواها .

و أكد التقرير الأخير الصادر عن المنظمة عن عام 2006 إن مصر احتلت المركز ال 72 في القائمة السوداء للبلدان التى تمارس الفساد ، مما يعنى أن ترتيب مصر قد تراجع عن عام 2003 حيث كان ترتيبها أل 70 ، هذا وقد حذر التقرير من أن حصة الصحة في ميزانية مصرلا تتجاوز 5% في حين توجد علاقة وثيقة بين الفساد المالي و الادارى ، كما اوضح ان الفساد في مجال الصحة لا يقتصر على القطاع العام فقط بل يصل للقطاع الخاص .

وأشار التقرير إن كل من مصر والسعودية وسوريا متساوون في سلم الفساد وإن مصر توضع في المستوى الرابع بين الدول الأكثر انتشارا للفساد وذلك في سلم مكون من عشر علامات يشكل فيه الصفر أعلى مستوى للفساد .

وأرجع التقرير السبب في ذلك لعدم قيام الصحافة والإعلام بدورهما في كشف الفساد لخضوعهما لقوانين صارمة ، ويؤكد التقريرعلى إنه بالرغم من تعدد الأجهزة الرقابية في مصر إلا إنها فشلت في الحد من انتشار الفساد في المجتمع و التصدى لجرائم الاستيلاء على المال العام وانتشار الرشوة والعمولات السرية .

ثانيا : اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد

تدخل اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد تحت مظلة هيئة الأمم المتحدة وقد تبنتها الجمعية العامة فى اكتوبر عام 2003 ووقعت عليها 123 دولة من بينها 13 دولة عربية وصدقت عليها 25 دولة بينها الجزائر ،مصر،جيبوتي، الاردن ، وتناولت الاتفاقية خطورة ما يطرحه الفساد من مشاكل ومخاطر على استقرار المجتمعات وأمنها مما يقوض مؤسسات الديمقراطية والقيم الأخلاقية والعدالة ويعرض التنمية وسيادة القانون للخطر، بالإضافة للصلات القائمة بين الفساد وسائر أشكال الجريمة وخاصة الجريمة المنظمة والجريمة الاقتصادية بما فيها غسيل الأموال وكذلك حالات الفساد التى تتعلق بمقادير هائلة من الموجودات ويمكن أن تمثل نسبة كبيرة من موارد الدول والتى تهدد الاستقرار السياسي.

وقد جاءت اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد لتمنع وتكشف وتردع الإحالات الدولية للموجودات المكتسبة بصورة غير مشروعة ، و تعزز التعاون الدولى فى مجال استرداد الموجودات، و تسلم بالمبادئ الأساسية لمراعاة الأصول القانونية فى الإجراءات الجنائية والمدنية والإدارية للفصل فى حقوق الملكية .

كما جاءت على خلفية مساعدة لجنة منع الجريمة والعدالة الجنائية ومكتب الأمم المتحدة المعنى بمكافحة جرائم المخدرات .

ووضعت الاتفاقية على اولوياتها الأعمال التى تقوم بها المنظمات الدولية والإقليمية الأخرى في هذا الميدان بما في ذلك أنشطة مجلس أوربا والاتحاد الأوروبي والاتحاد الإفريقي ومنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ، ومنظمة الدول الأمريكية ومجلس التعاون الجمركي المعروف باسم المنظمة العالمية للجمارك، وجامعة الدول العربية وتضمنت كذلك التقدير بالصكوك المتعددة الأطراف لمنع الفساد التى اعتمدتها منظمة الدولة الأمريكية في 29 مارس 1996، واتفاقية مكافحة الفساد بين موظفي الجماعات الأوروبية أو موظفي الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي التى اعتمدها مجلس الاتحاد الأوروبي في 26 مايو 1997 ، واتفاقية مكافحة رشوة الموظفين العموميين الأجانب في المعاملات التجارية الدولية التى اعتمدتها اللجنة الوزارية لمجلس أوربا في 27 يناير 1999 ، واتفاقية القانون المدنى بشأن الفساد التى اعتمدتها اللجنة الوزارية لمجلس أوروبا فى 4 نوفمبر 1999 واتفاقية الاتحاد الإفريقي فى 12 يونية 2003 والتى رحبت جميعها بدخول اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الجريمة المنظمة حيز النفاذ في سبتمبر من عام 2003 ، والتى اندمجت جميعها تحت مظلة ومراقبة اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد والتى تمثلت أغراضها في ترويج وتدعيم التدابير الرامية إلي منع ومكافحة الفساد بصورة أكفأ وأنجح ، بالإضافة لترويج وتيسير ودعم التعاون الدولي والمساعدة التقنية في مجال منع ومكافحة الفساد ، وكذلك تعزيز النزاهة والمساءلة والإدارة السليمة للشئون العمومية والممتلكات العمومية .

ثالثا: الندوة البرلمانية العربية حول اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد

كان للمؤتمر الذى عقد بالقاهرة في يونيو 2005 حول اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد والذى تبناه مجلس الشعب المصرى ومنظمة برلمانيون عرب ضد الفساد والمجلس القومي لحقوق الإنسان في مصر ودعمه برنامج إدارة الحكم في الدول العربية التابع لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي، وشارك فيه أكثر من 180 فرداً ممثلين للبرلمانات العربية وجهات حكومية وقضائية وإعلامية عربية ومنظمات المجتمع المدني ومؤسسات القطاع الخاص والبنك الدولي دوراً بارزاً في تعريف البرلمانيين العرب باتفاقية الامم المتحدة لمكافحة الفساد والتى وضعت على رأس أولويتها مناقشة بنود الاتفاقية وعلاقتها بالتشريعات العربية وكيفية تطبيقها على الدول العربية الموقعة عليها باعتبارها الوثيقة القانونية الدولية الأولي في هذا الإطار ، حيث رصدت تجاوز آليات المكافحة التقليدية وخاصة الشق المتعلق بنقل وتهريب الأموال الناتجة عن جرائم الفساد وكيفية ومواجهة أساليب التلاعب بها واستثمارها عربياً ودولياً ، وأكد المؤتمر على أهمية مراجعة وتعديل اللوائح البرلمانية و تفعيل الأدوات الرقابية للبرلمانات وتوفير وتبادل المعلومات وسهولة انسيابها والتقارير والنشرات والمتابعات واقتراح القوانين التى تؤدى في النهاية إلي ردع الفساد داخلياً وخارجياً.

وقد خرج المؤتمر إلي العديد من النقاط التى أثارها المشاركين منها تشجيع الدول العربية التى لم تشارك على المشاركة والتصديق على الاتفاقية .

و تبني المؤتمر إنشاء فروع للمنظمة العالمية البرلمانية ضد الفساد في دولة فلسطين- كما إبرز الدور المحورى للبرلمان لما له من إمكانية مراقبة السلطة التنفيذية بالتنسيق مع السلطة القضائية والتى تملك تنفيذ القوانين بصورة عادلة ونزيهة، كما اشار لدور المجتمع المدني والقطاع الخاص كشريكين أساسيين في محاربة الفساد والقضاء عليه .

كما تم بحث موضوع الرضاء المالي والنفسى للعاملين والموظفين باعتباره عامل اساسى للقضاء على دوافع التربح غير المشروع من الوظيفة العامة.

و حض على تفعيل دور الرقابة الفاعلة على السياسات وكيفية تنفيذها وكذلك ضرورة خلق نوع فعال من الإدارة السياسية و إدخال فساد رؤساء الدول ضمن الجرائم ضد الإنسانية .

واخيرا كان لهذا المؤتمر السبق فى الوصول لصياغة توحد من جرائم الفساد فى القطاع الخاص بجانب التفريد العقابي لها وتوحيده داخل التشريعات العربية .

الفصل الثاني : مكافحة الفساد في الدستور المصرى 1971

لم يستعمل الدستور المصرى – دستور 1971 مصطلح الفساد لفظاً أو اصطلاحاً ، وذلك أدركا من المشرع المصرى ان لفظ الفساد لا يصلح ان يكون لفظا قانونيا لانه غير منضبط مما ينافي مبدأ العمومية والتجريد فى القواعد القانونية .

هذا و قد حرص المشرع الدستورى المصرى على إقرار مجموعة من المبادئ التى حواها دستور سنة 1971 شكلت في مجموعها منهجية الدولة المصرية في إدارة مؤسستها اولها التأكيد على مبدأ ان الشعب هو وحده مصدر السلطات وان سيادة القانون اساس الحكم فى الدولة.

فقد نصت المادة (3) من الدستور على انه :

"السيادة للشعب وحده، وهو مصدر السلطات ، ويمارس الشعب هذه السيادة ويحميها ، ويصون الوحدة الوطنية على الوجه المبين فى الدستور ".

كما نصت المادة (64) على انه :

"سيادة القانون اساس الحكم فى الدولة ".

المادة (65) :

"تخضع الدولة للقانون ، واستقلال القضاء وحصانته ضمانان اساسيان لحماية الحقوق والحريات ".

من ناحية اخرى فقد نظم الدستور وضع الوظيفة العامة على أساس إنها مناط إدارة الدولة لمؤسساتها في أطار حرص الدستورعلى تأكيد مغزى هذه الادارة وهى ملكية الشعب للمال العام ، و عليه فان تكليف القائمين بالوظيفة العامة هدفه خدمة الشعب .

فقد نص الدستور بشأن حق التعيين في الوظيفة العامة في المادة (على انه :

" تكفل الدولة تكافؤ الفرص لجميع المواطنين ".

كما نصت المادة(13) على انه :

" العمل حق وواجب وشرف تكفلة الدولة، ويكون العاملون الممتازون محل تقدير الدولة والمجتمع.
ولا يجوز فرض أى عمل جبرا على المواطنين الا بمقتضى قانون ولأداء خدمة عامة وبمقابل عادل".




كما نصت المادة (14)على انه :

"الوظائف العامة حق للمواطنين، وتكليف للقائمين بها لخدمة الشعب، وتكفل الدولة حمايتهم وقيامهم بأداء واجباتهم فى رعاية مصالح الشعب، ولا يجوز فصلهم بغير الطريق التأديبى الا فى الأحوال التى يحددها القانون".

كما حرص الدستور المصرى على دعم الأسرة المصرية على انها أساس المجتمع، كما ترسيخ القيم الأخلاقية فيها باعتبارها أهم آلية لدفع كل آفة اجتماعية دخيلة على هذا المجتمع من شأنها إفساده وإفساد الأسرة المصرية.

فقد نصت المادة (19)على انه :

" التربية الدينية مادة أساسية فى مناهج التعليم العام"

كما نصت المادة (12)على انه:

" يلتزم المجتمع برعاية الأخلاق وحمايتها، والتمكين للتقاليد المصرية الأصيلة، وعليه مراعاة المستوى الرفيع للتربية الدينية والقيم الخلقية والوطنية، والتراث التاريخى للشعب، والحقائق العلمية، والسلوك الاشتراكى، والآداب العامة، وذلك فى حدود القانون وتلتزم الدولة بإتباع هذه المبادئ والتمكين لها ".

واخيراً حرص المشرع على التأكيد على ملكية الشعب للمال العام فقد نص في المادة (24)على انه :

" يسيطر الشعب على كل أدوات الإنتاج، وعلى توجيه فائضها وفقا لخطة التنمية التى تضعها الدولة".

ونص المادة (25):

" لكل مواطن نصيب فى الناتج القومى يحدده القانون بمراعاة عمله أو ملكيته غير المستغلة".

وعليه فقد نص على حرمة المال العام و قائمية كل فرد والدولة على حمايته.

فقد نصت المادة (29)على انه:

" تخضع الملكية لرقابة الشعب وتحميها الدولة، وهى ثلاثة أنواع: الملكية العامة، والملكية التعاونية، والملكية الخاصة".




وفي المادة (33)

" للملكية العامة حرمة، وحمايتها ودعمها واجب على كل مواطن وفقا للقانون، باعتبارها سندا لقوة الوطن وأساسا للنظام الاشتراكى ومصدرا لرفاهية الشعب".

الفصل الثالث :التشريع المصري و آليات مكافحة الفساد

مقدمة: تعريف الفساد :

لم يضع الأكاديميين أو القانونيين أو السياسيين تعريف موحدا للفساد وعليه اصبح من الصعوبة بمكان وضع خطوط واضحة وموحده لدى الدول لتعريفه ،وبالتالى فإن الإجماع يبقى قائماً على إثارة المدمرة لبنية المجتمع وعلى اعتباره معوقاً كبيراً أمام التنمية فى كافة المجالات .

وقد اخذ المشرع المصرى بهذا المبدأ ، فلم تتعامل السياسة التشريعية في القانون المصرى مع الفساد كجريمة مستقل لما يحمله هذا المصطلح من مرونة تتجافى مع عمومية وتجريد القاعدة القانونية، ولكن يمكن القول بان المشرع تبنى ذات القاعدة التى ربطت بين الفساد والسياسة الادارية التى ينتهجها نظام ما لادارة مؤسسات الدولة ، لهذا فقد تعامل المشرع المصرى مع الفساد على انه مؤشر بالسالب لقياس مدى فاعلية إدارة الدولة لمؤسساتها ،اعتبارا للتأثيرات السلبية الناتجة من زيادة ارتفاع هذا المؤشر ، و ما قد يصيب المجتمع من جراء ذلك من استنزاف لموارده وتؤخر خطواته لملاحقة التنمية .

لذا فقط حرص المشرع على وضع آليات قانونية لمكافحة الفساد عند وضع التنظيم القانوني لإدارة الدولة لمؤسساتها ، فكانت محاربة الفساد أحدى خلفيات هذه الهيكلية، ولهذا كان إقرار المشرع لمنظومة المسائلة بشقيها الجنائي و التأديبي الذي يضمن من خلالها ملاحقة الفاسدين بالعقاب الرادع جراء جرائمهم تجاة المجتمع ، اما الفاعلية الثانية تضمنت وضع نظام رقابي يشمل أجهزة الدولة ومؤسساتها أساسه الرقابة المتبادلة بين سلطات الدولة الثلاث من ناحية ومن ناحية أخرى إقرار رقابة داخلية فى كل سلطة تبعاً لهيكلية هرمية تبدأ من القمة وتنتهي بالقاعدة أى من الرئيس على مرؤوسيه ، كما اقر القانون نوعا أخر من الرقابة تضمن إنشاء أجهزة رقابية متكاملة أناط بها مهمة الرقابة فى أطار النصوص القانونية الخاصة المنظمة لوضعها، واخيرا اقرارالقانون للرقابة الشعبية باعتبار ان الشعب هو الرقيب الحقيقى على امواله و مؤسساته .




المبحث الاول : ملامح نظام المسائلة فى التشريع المصرى

إن إقرار المشرع لمبدأ مسائلة العاملين بمؤسسات الدولة يشكل أحد الآليات القانونية لمكافحة الفساد – لذا فقد نص القانون على نوعين من المسائلة القانونية – وهى المسائلة الجنائية والتأديبية.

ويتضمن هذا المبحث:

المطلب الاول :ملامح نظام المسائلة الجنائية ومكافحة الفساد.

المطلب الثاني :ملامح نظام المسألة التأديبية والعقوبة التأديبية فى القانون المصري.

المطلب الاول :ملامح نظام المسائلة الجنائية ومكافحة الفساد

وضع المشرع المصرى نظاماً للمسائلة الجنائية للعاملين بمؤسسات الدولة من خلال نص القانون على تجريم بعض الأفعال التى اعتبرها قانون العقوبات المصري تشكل انتهاكاً واعتداءاً على المال العام أو المرفق العامة أو العمل العام بنظرة شاملة .. وشدد العقوبة على تلك الجرائم حال وقوعها من قبل أحد العاملين بمؤسسات الدولة – وذلك اعتباراً للصلة الوثيقة التى تربط التكليف العام وأحد أهم التزامات الموظف العام وهو المحافظة على المال العام والمرافق العامة .

لذلك فقد افرد قانون العقوبات المصرى بعض هذه الجرائم وفقاً للاتي :

- تناول الباب الثالث فى المواد من (103) وحتى (111) جريمة الرشوة – وشمل التجريم العقابى كافة أشكال الرشوة سواء السابقة أو اللاحقة على العمل أو الامتناع عن العمل محل التجريم وسواء اتخذت الرشوة شكلاً نقدى أو غيره من الأشكال – كما شمل التجريم الشروع فى ارتكاب الجريمة.

- وتناول الباب الرابع في المواد من (112) وحتى(119) جريمة اختلاس المال العام – العدوان على المال العام – والغدر و التربح – واستغلال النفوذ – الأضرار بالأموال العامة – تخريب أو إتلاف أو وضع النار عمدا فى الأموال العامة- او الاهمال فى صيانة المال العام- وفرق المشرع في هذا الباب بين تلك الجرائم كل على حدة واعتبر كل منهما يشكل جريمة مستقلة بذاتها يختلف ركنها المادى عن الأخرى – وذلك بعد وضع القانون مفهوماً موسعاً للمال العام مقارنة بتعريف القانون الادارى له .

- وتناول الباب الخامس في المواد من (120) وحتى (125) الأفعال التى تشكل تجاوز من الموظفين لحدود وظائفهم وتقصيرهم في أداء الواجبات المنوطة بهم – واعتبرها المشرع افعالاً تستوجب عقاباً جنائياً لارتباطها بمرفق عام أو مال عام أو عمل عام مثل جريمة إنكار العدالة وجنحة عرقلة تنفيذ حكم القانون – وجنحة التحريض على اختلاس المال العام .

- نظم قانون العقوبات فى المادة 211 جريمة التزوير حال وقوعها من قبل الموظف العام .

وبقراءة متفحصة للتنظيم العقابي في المواد سالفة الذكر نجد ان المشرع تعامل مع نوعية هذه الجرائم بإقرار بعض القواعد العامة أهمها :

1) التوسع في تعريف الموظف العام في ظل الجرائم سالفة الذكر مقارنة بتعريف القانون الادارى لها .

2) لم يشترط القانون لتجريم الأفعال السابقة صدورها من قبل موظف عام ولكنه شدد العقوبة حال وقوعها من موظف عام.

3) اعتبر المشرع أعضاء المجالس النيابية من قبيل الموظفين العموميين من حيث امتداد التجريم العقابى لهم.

4) عاقب القانون على التحريض في بعض هذه الجرائم واعتبرها صورة من صور الشروع في ارتكاب الجريمة .

5) اعتبر الشروع في الاشتراك جريمة مستقلة .

6) جمع المشرع في العقاب على تلك الجرائم بين العقوبة التأديبية والعقوبة الجنائية في إطار ما يسمه في الفقة العقابي"العقوبة التكميلية".

7) شمل التجريم العقابي على هذه الأفعال - الأفعال العمدية والغير عمدية.

نص القانون على عقوبة المصادرة للأموال المتحصلة من تلك الجرائم حفاظاً على المال العام.






المطلب الثاني :ملامح نظام المسألة التأديبية

والعقوبة التأديبية فى القانون المصري

مقدمة

حرص المشرع عند وضع التشريعات المناسبة لتنظيم الوظيفة العامة الاهتمام بوضع قواعد لتأديب الموظف العام لما يشكله ذلك من ضمانات تشمل الطرفين . فضمان الإدارة تتأتى من تمكينها من فرض النظام والانضباط وسرعة تقديم الخدمات للمواطنين وضمان الموظف العام تكون بما يحول بينه وبين تعسف الإدارة وافتئاتها على حقوقه .

و قد وضعت العقوبة التأديبية في مفهوم القانون المصرى على أساس معيار فاعليتها وذلك من خلال التناسب بينها وبين الكادر التابع له العامل بالمؤسسة الحكومية لهذا فقد اختلفت العقوبة في النظام التأديبي المصرى كمسمى ومفهوم عقابيا تبعاً لذلك.

وقد جاءت معظم التشريعات خالية من تعريف محدد للجريمة التأديبية .. ورغم هذا القصور الا أن هذا المسلك من جانب المشرع يمكن تفسيره على أساس ان وضع التعريفات للمصطلحات القانونية بصفة عامة هى فى المقام الاول من اختصاص رجال الفقه والقضاء – كما ان الجرائم التأديبية بصفة خاصة تتسم بالمرونة حيث أنها من الصعب ان تخضع للحصر، ومن ثم ليس من الحكمة محاولة تحديد مدلولها فى نصوص جامدة لذلك فقد أحسن المشرع صنعا حينما اكتفى بوضع قاعدة عامة فى هذا الشأن .

أما القضاء فقد حاول من جانبه تعريف الجريمة التأديبية - فذهبت المحكمة الإدارية العليا فى حكمها الصادر فى 17/11/1979 فى الطعن رقم 19 ق إلى القول بأنه:

"... من المسلم به ان مناط المسئولية التأديبية هو اخلال الموظف بواجبات وظيفته إيجابا أو سلبا أو إتيان عمل من الأعمال المحرمة عليه . فكل موظف يخالف الواجبات التى تنص عليها القوانين واللوائح أو القواعد التنظيمية العامة أو أوامر الرؤساء الصادرة فى حدود القانون .أو يخرج على مقتضى الواجب فى أعمال وظيفته . أو يقصر فى تأديتها بما تتطلبه من حيطة و دقة وأمانة أو يخل بالثقة المشروعة فى هذه الوظيفة .إنما يرتكب ذنبا يسوغ تأديبة . أما إذا انعدم المأخذ على السلوك الادارى للموظف ولم يقع اى إخلال بواجبات وظيفته او خروج على مقتضى الواجب فلا يكون ثمة ذنب أدارى وبالتالى لا محل لجزاء تأديبى".

وفى نفس المعنى قالت الجمعية العمومية للقسم الاستشاري للفتوى والتشريع بمجلس الدولة فى الفتوى الصادرة فى 27/1/1965 المجموعة س19 ،ص268:

"ان كل فعل يرتكبه الموظف من شأنه الإخلال بواجبات وظيفته أو مخالفة القوانين واللوائح يعتبر جريمة تأديبية يحق للجهة الإدارية محاسبة عليها"

وفى الفقه تعددت المحاولات لتعريف الجريمة التأديبية ،فعرفها البعض بأنها"كل فعلاو امنتناع يرتكبه العامل ويجافى واجبات منصبة "، ويعرفها البعض الاخر بانها"كل خطأ متصل بالوظيفة ".

و يرى أ.د/ محمود ابو السعود حبيب ان الجريمة التأديبية هى:"كل فعل او انتناع يصدر عن الموظف ، عن عمد او غيرعمد اثناء اداء الوظيفة او فى حياته الخاصة يكون من شأنه الاخلال بواجبات وقواعد الوظيفة او المساس بكرامتها "([1]).

والعقوبة التأديبية . بصفة عامة ،هى وسيلة الادارة فى ردع واصلاح مرتكبى المخالفات التأديبية داخل المجتمع الوظيفى بقصد الحفاظ على النظام فيه ([2]).

ويعد القانون رقم 117 لسنة 1985 بشأن انشاء مجلس الدولة قد اعطى المحاكم التأديبية دورا بارزا فى مجال تأديب العاملين بمؤسسات الدولة الا ان وجود هذه المحاكم لم يترتب عليه استبعاد دور السلطة الرئاسية فى هذا المجال.

واخيرا فان من المتعين ذكره ان المشرع اعتبارا لفاعلية العقوبة اخذ بمبدأ التناسب بين العقوبة والكادر التابع له العامل بالمؤسسات الحكومية لهذا فقد اختلف مفهوم العقوبة التأديبية نسبيا داخل كل عن الاخر تبعا لذلك .

ويعد قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1987 ولائحته التنفيذية والمعدل بالقانون رقم 4- 5 لسنة 2000 وكذلك قانون النيابة الإدارية رقم 117 لسنة 1958 وتعديلاته- الشريعة العامه فى مجال تأديب العاملين بمؤسسات الدولة – الا أن القانون قد خص بعض الكادرات بتنظيم خاص للعقوبة التأديبية اعتبارا للتناسب بين اختصاصات تلك الكادرات المنظمة لها بموجب القانون ومعيار فاعلية العقوبة التأديبية.

الفرع الاول :العقوبة التأديبية في ظل قانون العاملين المدنيين بالدولة وقانون النيابة الإدارية

الفرع الثاني:تنظيم العقوبة التأديبية في بعض الكادرات الخاصة.




الفرع الاول :العقوبة التأديبية في ظل قانون

العاملين المدنيين بالدولة وقانون النيابة الإدارية

نص القانون رقم 47 لسنة 1978 المعدل بالقانون رقم 4- 5 لسنة 2000 في الفصل الحادى عشر منه على نظام التحقيق مع العاملين وتأديبهم وذلك في المواد من (78) وحتى (93) ، فقد نصت المادة (78) من ذات القانون على انه :

"كل عامل يخرج على مقتضى الواجب في أعمال وظيفته أو يظهر بمظهر من شأن الإخلال بكرامة الوظيفة يجازى تأديبياً".

ونصت المادة 79 مكرر المضافة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 على انه :

"تختص النيابة الإدارية دون غيرها بالتحقيق الادارى مع شاغلي الوظائف العليا كما تختص دون غيرها بهذا التحقيق في المخالفات الناشئة عن ارتكاب الأفعال المحظورة الواردة بالفقرتين 2 ،4 من المادة 77 من هذا القانون".

وحددت المادة (80) الجزاءات التأديبية التى يجوز توقيعها على العاملين هى :

1) الإنذار.

2) تأجيل موعد استحقاق العلاوة لمدة لا تجاوز ثلاثة أشهر.

3) الخصم من الأجر لمدة لا تجاوز شهرين في السنة- ولا يجوز ان يتجاوز الخصم تنفيذاً لهذا الجزاء ربع الأجر شهرياً بعد الجزء الجائز الحجز عليه أو التنازل عنه قانوناً.

4) الحرمان من نصف العلاوة الدورية.

5) الوقف عن العمل لمدة لا تجاوز ستة اشهر مع صرف نصف الأجر.

6) تأجيل الترقية عند استحقاقها لمدة لا تزيد عن سنتين.

7) خفض الأجرة في حدود علاوة.

الخفض إلي وظيفة الدرجة الأدنى مباشرة مع خفض الأجر إلي القدر الذى كان عليه قبل الترقية.

9) الإحالة إلي المعاش.

10) الفصل من الخدمة.






أما بالنسبة للعاملين من شاغلي الوظائف العليا فلا توقع عليهم الا الجزاءات التالية :

1- التنبه .

2- اللوم.

3- الفصل من الخدمة.

4- الإحالة إلي المعاش".

ونصت المادة (81) في الفترة الأولي منها :

"تضع السلطة المختصة لائحة تتضمن أنواع المخالفات والجزاءات المقررة لها وإجراءات التحقيق"

أما قانون النيابة الإدارية رقم 117 لسنة 1958 وتعديلاته فقد نصت المادة الأولي منه والمعدلة بمقتضى القانون رقم 28 لسنة 1968 على انه :

"تلحق النيابة الإدارية بوزير العدل ويكون لوزير العدل سلطات الوزير المختص بالنسبة لها بما في ذلك سلطة الرقابة والإشراف على أعضاء النيابة العامة"

ونصت المادة (3) من ذات القانون على انه :

"مع عدم الإخلال بحق الجهة الإدارية في الرقابة وفحص الشكاوى والتحقيق تختص النيابة الإدارية بالنسبة إلي الموظفين الداخلين في الهيئة والخارجين عنها والعمال بما يأتي :

1- إجراء الرقابة والتحريات اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية

2- فحص الشكاوى التى تحال إليها من الرؤساء المختصين أو من اى جهة رسمية عن مخالفة القانون أو الإهمال في أداء واجبات الوظيفة

3- إجراء التحقيق في المخالفات الإدارية والمالية التى يكشف عنها الرقابة وفيما يحال إليها من الجهات الإدارية المختصة وفيما تتلقاه من شكاوى الأفراد والهيئات التى يثبت الفحص جديتها

ويجب إرسال أخطار إلي الوزير أو الرئيس الذى يتبعه الموظف بإجراء التحقيق قبل البت فيه وذلك عدا الحالات التى يجرى فيها التحقيق بناء على طلب الوزارة أو الهيئة التى يتبعها الموظف" .

كما نصت المادة (4) :

"تتولي النيابة الإدارية مباشرة الدعوى التأديبية أمام المحاكم التأديبية بالنسبة إلي الموظفين المعينين على وظائف دائمة"

هذا وقد أوردت المذكرة الإيضاحية لهذا القانون ما يلي:

" إصلاح أداة الحكم هدف اساسى من أهداف الحكومة وتحقيقاً لهذا الهدف يجب أحكام الرقابة على الموظفين في قيامهم على تنفيذ القوانين على نحو يكفل تحقيق الصالح العام . واخذ المقصر بجرمه تأكيدا لاحترامه القانون"

الفرع الثاني:تنظيم العقوبة التأديبية في بعض الكادرات الخاصة

وضع القانون نظماً عقابية تأديبية مختلفة إلي حد ما في بعض الكادرات الخاصة وذلك لاعتبارات تتعلق بدور هذه الكادرات واختصاصاتها . مثل القانون المنظم للسلطة القضائية وأعضاء النيابة العامة – وأعضاء مجلس الدولة وأعضاء هيئة التدريس وغيرها .....الخ

وسنأخذ في هذا التقرير عينة من هذه الكادرات لدراسة وبحث ملامح تنظيم المسائلة التأديبية داخلها .

اولا: العقوبة التأديبية وقانون السلطة القضائية

ثانيا:العقوبة التأديبية في نظام أعضاء مجلس الدولة :

ثالثا:الجزاءات البرلمانية وقانون مجلس الشعب ولائحته الداخلية

اولا: العقوبة التأديبية وقانون السلطة القضائية

نظم القانون رقم 46 لسنة 1972وتعديلاته الخاصة بالسلطة القضائية قواعد لتأديب الخاضعين لهذا القانون .

فقد تناول الفصل التاسع من القانون مساءلة القضاة تأديبياً في المواد من 93 وحتى 115.

فقد نصت المادة (93) على انه :

"لوزير العدل حق الإشراف الادارى على المحاكم ، ولرئيس كل محكمة وللجمعية العامة حق الإشراف على القضاة التابعين لها".

كما نصت المادة (98):

"تأديب القضاة بجميع درجاتهم يكون من اختصاص مجلس يشكل من أقدم رؤساء محاكم الاستئناف من غير أعضاء مجلس القضاء الأعلى و عضوية أقدم قاضيين بمحكمة النقض وأقدم نائبى رئيس محكمة استئناف .

وعند غياب الرئيس أو احد الأعضاء أو وجود مانع لديه يحل محله الذى يليه فى الأقدمية".




كما نصت المادة (99) على انه :

"تقام الدعوى التأديبية من النائب العام من تلقاء نفسه أو بناء على اقتراح وزير العدل أو رئيس المحكمة التى يتبعها القاضى.

ولا تقام الدعوى الا بناء على تحقيق جنائى أو بناء على تحقيق أدارى يتولاه احد نواب رئيس محكمة النقض أو رئيس بمحكمة الاستئناف يندبه وزير العدل أو رئيس المحكمة بالنسبة إلى القضاة ومن يعلوهم بمحكمة النقض أو بمحاكم الاستئناف. أو قاض من محكمة النقض أو من محكمة الاستئناف من إدارة التفتيش القضائى بالنسبة إلى الرؤساء المحاكم الابتدائية وقضاتها".

ونصت المادة (100)على انه :

" ترفع الدعوى التأديبية بعريضة تشمل على التهمة والأدلة المؤيدة لها وتقدم لمجلس التأديب ليصدر قراره بإعلان القاضى للحضور أمامه".

ونصت المادة (108) على انه :

" العقوبة التأديبية التى يجوز توقيعها على القضاة هى اللوم والعزل"

أما فيما يتعلق بتأديب أعضاء النيابة فقد تناوله الباب الثالث في الفصل الثاني من ذات القانون في المواد من (125) إلي (130) فقد نصت المادة (125) على انه :

"أعضاء النيابة يتبعون رؤسائهم والنائب العام و لوزير العدل حق الرقابة والإشراف الادارى على النيابة وأعضائها ".

و نصت المادة (126) على انه :

"للنائب العام ان يوجه تنبيها لعضو النيابة الذى يخل بواجباته إخلالا بسيطا بعد سماع أقواله و يكون التنبيه شفاها أو كتابه .

ولعضو النيابة العامة ان يعترض على التنبيه الصادر إليه كتابة بطلب يرفع خلال أسبوعين من تاريخ تبليغه إياه إلى مجلس القضاء الأعلى .

وللمجلس إجراء تحقيق عن الواقعة التى كانت محلا للتنبيه أو يندب لذلك احد أعضائه بعد سماع أقواله عضو النيابة ، وله ان يؤيد التنبيه أو يعتبره كأن لم يكن ، ويبلغ قراره إلى وزير العدل ، ولا يجوز لمن أصدر التنبيه ان يشترك فى نظر الاعتراض ويحل محله من يليه فى الأقدمية .

فإذا تكررت المخالفة ذاتها أو استمرت بعد صيرورة التنبيه نهائيا رفعت الدعوى التأديبية"
ونصت المادة (127) على انه :

"تأديب أعضاء النيابة بجميع درجاتهم يكون من اختصاص مجلس التأديب المشار إليه في المادة 98 من هذا القانون"

ونصت المادة (128) على انه :

"العقوبات التأديبية التى يحكم بها أعضاء النيابة في العقوبات ذاتها التى يجوز الحكم بها على القضاة"

ونصت المادة (129) على انه :

"يقيم النائب العام الدعوى التأديبية من تلقاء نفسه أو بناء على اقتراح وزير العدل .

ويجوز للنائب العام أن يوقف عن العمل عضو النيابة الذى يجرى معه التحقيق وتصرف له فى هذه الحالة كافة المستحقات المالية ، وذلك إلى ان يتم الفصل فى الدعوى التأديبية ".

كما نص الباب الخامس في الفصل السادس على تأديب العاملين بالمحاكم في المواد من (164) وحتى (169)

فقد نصت المادة (164) على انه :

"يعمل كتاب كل محكمة ومترجموها ونسخوها تحت رقابة كبير كتابها ويعمل محضروها تحت رقابة كبير المحضرين والجميع خاضعون لرئيس المحكمة وكذلك يعمل كتاب النيابة فى كل محكمة تحت رقابة رئيس الحكم الجنائى بها وهو جميعا خاضعون لرئيس النيابة"

وتكون هذه الرقابة في المحاكم الجزئية للكتاب الأول والمحضرين الأول – ورؤساء الأقلام الجنائية الجزئية ثم للقضاء وأعضاء النيابة"

ونصت المادة (165) على انه

"من يخل من العاملين بالمحاكم بواجبات وظيفته أو يأتي ما من شأنه ان يقلل من الثقة اللازمة توافرها في الأعمال القضائية أو يقلل من اعتبار الهيئة التى ينتمي إليها سواء كان ذلك داخل دور القضاء أو خارجها تتخذ ضده الإجراءات التأديبية"

نصت المادة (166) على انه :

"لا توقع العقوبات الا بحكم من مجلس التأديب ومع ذلك فالإنذار أو الخصم من المرتب يجوز ان يكون بقرار من رؤساء المحاكم بالنسبة إلي الكتاب والمحضرين والمترجمين ومن النائب العام ومن رؤوساء النيابات بالنسبة إلى كتاب النيابات ولا يجوز ان يزيد الخصم فى المرة الواحدة على مرتب خمسة عشر يوماً ولا يزيد على ثلاثين يوما في السنة الواحدة".

نصت (167) على انه :

"يشكل مجلس التأديب في محكمة النقض وفي كل محكمة من محاكم الاستئناف من مستشار الجمعية العامة ومن المحامى العام وكبير كتاب المحكمة وفى المحاكم الابتدائية والنيابات من رئيس المحكمة ورئيس النيابة أو من يقوم مقامها وكبير الكتاب ، ويستبدل كبير المحضرين عند محاكمة أحد المحضرين ورئيس القلم الجنائى عند محاكمة احد كتاب النيابات.

وفى حالة محاكمة كبير الكتاب وكبير المحضرين أو رئيس القلم الجنائى يندب وزير العدل من يحل محله فى مجلس التأديب ممن يكونون فى درجته على الأقل".

المادة(168) :

"يجوز أن تقام الدعوى التأديبية ضد موظفى المحاكم والنيابات بناء على طلب رئيس المحكمة بالنسبة لموظفى المحاكم وبناء على طلب النائب العام أو رئيس النيابة بالنسبة لموظفى النيابات"

ثانيا:العقوبة التأديبية في نظام أعضاء مجلس الدولة

تناول القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة فى الباب الرابع منه الفصل السابع تأديب أعضاء مجلس الدولة فى المواد من (112) وحتى (121) .

فنصت المادة (112) على انه:

"يختص بتأديب أعضاء مجلس الدولة مجلس تأديب يشكل كالاتى :

رئيس مجلس الدولة رئيساً

ستة من نواب رئيس المجلس بحسب ترتيب الأقدمية أعضاء...."

كما نصت (113) على انه:

"تقام الدعوى التأديبية من نائب رئيس مجلس الدولة لإدارة التفتيش الفنى بناء على تحقيق جنائى أو بناء على تحقيق ادارى يتولاه احد نواب رئيس المجلس بالنسبة إلى المستشارين ومستشار بالنسبة إلى باقى أعضاء المجلس ويصدر بندب من يتولى التحقيق قرار من رئيس مجلس الدولة ويجب ان تشتمل عريضة الدعوى على التهمة والأدلة المؤيدة لها وتودع سكرتارية مجلس التأديب ليصور قراره بإعلان العضو للحضور أمامه"




كما نصت المادة (120) على انه :

"العقوبات التأديبية التى يجوز توزيعها على أعضاء مجلس الدولة هى :

اللوم – العزل

وإذا صدر حكم مجلس التأديب بعقوبة العزل اعتبر عضو المجلس في أجازة حتمية من تاريخ صدور الحكم إلى يوم نشر منطوقه فى الجريدة الرسمية ويعتبر تاريخ العزل من يوم النشر فى الجريدة الرسمية

أما عقوبة اللوم فيصدر بتنفيذها قرار من رئيس مجلس الدولة ولا ينشر هذا القرار او منطوق الحكم فى الجريدة الرسمية".

ثالثا:الجزاءات البرلمانية وقانون مجلس الشعب ولائحته الداخلية

لم يظهر مصطلح العقوبة التاديبية فى قانون مجلس الشعب ولائحته الداخلية – ولكن نصت اللائحة الداخلية على مجموعه من الجزاءات البرلمانية التى توقع على عضو مجلس الشعب الذى ثبت اخلاله بواجبات العضوية او ارتكابه فعلا من الافعال المحظورة عليه - و ذلك ليس الا انعكاسا للمعيار الذى تبناه المشرع المصري وهو التناسب بين العقوبة التأديبية والمؤسسة التابع لها العامل بالمؤسسة الحكومية – وهو ما كان له تاثيرا على مفهوم العقوبة التأديبية داخل هذه السلطة .

فمجلس الشعب باعتباره إحدى سلطات الدولة الثلاث وهو المختص بإصدار تشريعات القوانين من ناحية ومن - ناحية أخرى اعتبار أعضائه الممثلين الشرعيين للشعب والمنتخبين من قبل هيئة الناخبين وصلاحيات المجلس فى مواجهتهم من جهة ثالثة والتى تقوم على مرتكز يتعلق باختصاص المجلس بتنظيم شئونه و وتوقيع جزاءات على العضو حال إخلاله بواجبات العضوية - لذا فقد اختفى هنا مفهوم التدرج الهرمى فى الرقابة ونظام قياس الاداء لتحل محلها رقابة مختلفة وهى الرقابة الشعبيه من قبل هيئة الناخبين التى قد تصل الى حد عدم انتخابة مرة أخرى – اما رقابة المجلس على عضو البرلمان ترتبط بتنظيم سير العمل داخل المجلس وضمان عدم تجاوزه السلطات المخوله له بموجب الدستور والقانون – ولهذا لم تكن العقوبات تاديبية وكانت جزاءات برلمانية .

ولهذا فقد نصت المادة 104 من الدستور المصري على انه :-

"يضع مجلس الشعب لائحته الداخلية لتنظيم اسلوب العمل فيه وكيفية ممارسة وظائفه"




كما نصت المادة 105 على انه:

"لمجلس الشعب وحده المحافظة على النظام داخله ، ويتولى ذلك رئيس المجلس"

ونظمت اللائحة الداخلية لمجلس الشعب الجزاءات البرلمانية في الفصل السادس منها فقط نصت المادة (377) على انه:

"مع عدم الإخلال بالمسئولية الجنائية أو المدنية يوقع المجلس على العضو الذى يثبت انه اخل بواجبات العضوية أو ارتكب فعلا من الأفعال المحظورة عليه احد الجزاءات الآتية:

أولا : اللوم

ثانيا : الحرمان من الاشتراك في وفود المجلس طوال دور الانعقاد

ثالثا : الحرمان من الاشتراك في أعمال المجلس مدة لا تقل عن جلستين ولا تزيد على عشر جلسات

رابع : الحرمان من الاشتراك في أعمال المجلس لمدة تزيد على عشر جلسات ولا تجاوز نهاية دور الانعقاد

خامسا : إسقاط العضوية.

ولا يجوز للمجلس توقيع اى من هذه الجزاءات على العضو الا بعد سماع أقواله وتحقيق دفاعه ويجوز للمجلس ان يعهد بذلك إلي لجنة الشئون الدستورية والتشريعية أو لجنة القيم أو لجنة خاصة.

ويشترط لتوقيع الجزاءات المنصوص عليها في البنود (ثانيا) ، (ثالثا) ، (رابعا) موافقة أغلبية أعضاء المجلس .

ويشترط لإسقاط العضوية موافقة ثلثى أعضاء المجلس طبقا للإجراءات المنصوص عليها في هذه اللائحة.

ويترتب على صدور قرار المجلس بالحرمان من الاشتراك في أعمال المجلس الحرمان من مكافأة العضوية طوال مدة الجزاء.

وإذا كان من وقع عليه هذا الجزاء رئيسا لأحدى اللجان أو عضوا بمكتبها ترتب على ذلك تنحيته عن رياسة اللجان أو عضوية مكاتبها في دور الانعقاد الذى وقع خلاله الجزاء".

المادة (378):

"يوقع المجلس على العضو احد الجزاءات الواردة في البندين (ثالثا) و (رابعا) من المادة (377) من هذه اللائحة إذا ثبت ارتكابه احد أفعال الآتية :

أولا : إهانة رئيس الجمهورية بالقول أو المساس بهيبته

ثانيا : إهانة المجلس أو احد أجهزته البرلمانية أو التأثير على حرية إبداء الرأي.

ثالثا : استخدام العنف داخل حرم المجلس ضد رئيس المجلس أو رئيس الحكومة أو احد أعضائها أو احد أعضاء المجلس.

ويجوز للمجلس توقيع الجزاء المنصوص عليه في البند (خامسا) من المادة (377) من هذه اللائحة بمراعاة الظروف التى وقعت فيها المخالفة"

المادة (379):

"يوقع المجلس احد الجزاءات المبينة فى البندين (رابعا) و (خامسا) من المادة (377) من هذه اللائحة على العضو الذى يثبت ارتكابه احد الأفعال آلاتية :

أولا : تهديد رئيس الجمهورية أو رئيس مجلس الشعب أو رئيس مجلس الوزراء لحمله على أداء عمل أو الامتناع عن عمل يدخل فى اختصاصه

ثانيا: استخدام العنف لتعطيل مناقشات وأعمال المجلس أو لجانه أو للتأثير فى حرية إبداء الرأى" .

المبحث الثانى : ملامح هيكلية الرقابة على مؤسسات

الدولة فى التشريع المصرى

تمثل الرقابة أحد الاليات الأساسية التى تبنتها معظم الدول لادراة هيكليتها الإداريه - على ان الواقع العملى يكرس قاعدة مضمونها - ان فاعلية الرقابة في الأداء مرهونا دائماً بقدرمدى تطبيق مبدأ الشفافية فى التعامل مع ادراة الدولة لمؤسساتها وذلك يكون وفقا لما تسمح بها النخب الحاكمة .

لذلك فإن العملية الرقابية التقنية تعد أحدى مدركات النظم المؤسسية التى تسمح بتداول فعلى للسلطة وتوفر المناخ الديمقراطى التى تشارك فيه كل قوى المجتمع فى عملية الرقابة ليكون هو الضمانة الحقيقية لمحاصرة الفساد ومكافحته.

وباستقراء نصوص الدستور المصرى والقوانين نجد أن المشرع فى مصر قد حدد ملامح للهيكلية الرقابية فى مؤسسات الدولة تضمنها أكثر من قانون- كما انه قرر أنواع من الرقابة بدأ من الرقابة الداخلية داخل كل سلطة من سلطات الدولة الثلاث مروراً على رقابة تمارسها سلطات الدولة على بعضها ،بجانب انشاء بعض الاجهزة بموجب القانون الذى اعطاها بعض الصلاحيات الرقابية المختلفة- وانتهاءاً برقابة شعبية تحمل بين طياتها سلطة الصحافة والنقابات ومؤسسات المجتمع المدني والأحزاب .




المطلب الاول : ملامح الرقابة الداخلية. المطلب الثانى

المطلب الثانى : الرقابة المتبادلة بين سلطات الدولة الثلاثة

المطلب الثالث : بعض الأجهزة التى اعطاها القانون.

المطلب الرابع :الرقابة الشعبية



المطلب الاول : ملامح الرقابة الداخلية

أقر المشرع المصرى رقابة داخلية فى كل سلطة من سلطات الدولة الثلاث، نطاقها لا يتجاوز الاختصاصات المقررة لها بموجب الدستور والقانون – ولكن مفهومها يتنوع تبعاً لتلك الاختصاصات مما كان له كبير الأثر على ملامح هذه الرقابة وخصوصيتها داخل كل سلطة ، الا أن القانون على الرغم من ذلك وضع ملمحاً عاماً لهيكلية الرقابة الإدارية وهى هيكلية التدرج الهرمي الذي يكون على رأسها الرئيس وفى قاعدتها المرؤوسين وصولاً لاعلى سلطة تمثل قمة هذا الهرم وهى الوزير.

الفرع الأول :الرقابة الإدارية و السلطة التنفيذية.

الفرع الثانى : ملامح الرقابة الذاتية داخل السلطة القضائية.

الفرع الثالث:ملامح الرقابة الذاتية داخل مجلس الشعب.

الفرع الأول :الرقابة الإدارية داخل السلطة التنفيذية

تمثل السلطة التنفيذية عصب الجهاز الإداري في الدولة الذى يتكون من العديد من المؤسسات التى تدار بواسطة مجموعة من الموظفين الذين تم تحديد أوضاعهم القانونية بموجب قوانين حددت ملامح العمل بالجهاز الادارى للدولة ،و قد قنن المشرع وسيلة رسمية لتعاملات الإدارة من خلال القرار الإدارى ، وباستقراء مجموع تلك القوانين نجد ان المشرع تعامل مع العملية الرقابية داخل هذا الجهاز من خلال تقنين رقابة إدارية عبارة عن رقابة ذاتية تراقب فيها الإدارة نفسها بنفسها ،كما الادارة تبسط هذه الرقابة على القرار الادارى بجانب مصدر القرار الإدارى.

وسنتاول فى هذا الفرع :

اولا : ملامح الرقابة على العاملين بمؤسسات الدولة .

ثانيا : الرقابة على القرار الادارى .

اولا:ملامح الرقابة على العاملين بمؤسسات الدولة

تأخذ الرقابة الإدارية على مصدر القرار الإدارى شكل الهيكلية الهرمية كما أوضحنا سلفا فكبار الموظفين يشرفون على تصرفات صغارهم وكل طبقة تخضع لطبقة أعلى حتى تصل إلي الوزير وهو الرئيس الأعلى لجميع المصالح التابعة لوزارته وفي قمة التشكيل الهرمي يأتى منصب رئيس الجمهورية باعتباره رئيس السلطة التنفيذية

فقد نصت المادة 137 من الدستور المصرى :

"يتولى رئيس الجمهورية السلطة التنفيذية ويمارسها على الوجه المبين في الدستور"

- وقد اخذ التشريع المصرى بنظام قياسي الأداء للعاملين بمؤسسات الدولة "تقارير الكفاءة" لما يحققه هذا النظام من ضمانات للإدارة والعاملين بالمؤسسة الحكومية على حد سواء فهي من ناحية تكفل للإدارة رقابة تتم وفقاً لمعايير ثابتة فتسهل العملية الرقابية - ومن جانب آخر تكفل للموظف قدراً من الشفافية وفقاً لنص القانون على وجوب أخطار الإدارة للعاملين الذين يرى رؤسائهم أن مستوى أدائهم اقل من مستوى الأداء العادى وفقا لما ورد بنص المادة (29) في الفصل الثاني من القانون رقم 47 لسنة 1978 للعاملين المدنيين بالدولة – مما يحول دون تعسف الإدارة وأحقية الموظف فى اللجوء إلي القضاء طعناً على ما ورد في تلك التقارير.

فقد نصت المادة (28) من ذات القانون على انه :

"تضع السلطة المختصة نظاماً يكفل قياس الأداء الواجب تحقيقه بما يتضمن مع طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها ونوعية الوظائف بها .

ويكون وضع التقارير النهائية عن سنة تبدأ من أول يناير وتنتهي في آخر ديسمبر وتقدم خلال شهر يناير وفبراير وتعتمد خلال شهر مارس وتعلن للعاملين معايير قياس الكفاية التى تستخدم في شأنها .

ويقتصر وضع تقارير الكفاية على العاملين الشاغلي الوظائف العليا على أساس ما يبديه الرؤساء بشأنهم من بيانات تعتمد من السلطة المختصة وتودع ملفات خدماتهم وتحدد اللائحة التنفيذية الضوابط التى يتم على أساسها تقدير كفاية العاملين "

–وتضمنت المواد من (30) وحتى (35) فى الباب الثالث فى القانون سالف الذكر التنظيم القانوني لتقارير الكفاية وتحديد طريق التظلم فيها ومراتبها .




ثانيا :الرقابة على القرار الادارى

جرى قضاء مجلس الدولة المصرى على تعريف القرار الإدارة بأنه :

"إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح وذلك بقصد إحداث مركز قانونى معين متى كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً وكان الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة.

"والحقيقة ان الإفصاح عن الإرادة وان كان يتم غالبا فى صورة ايجابية الا أن السكوت ايضاً يمكن اعتباره وسيلة من وسائل التعبير عن الإرادة . وقد جرى المشرع على اعتبار سكوت الإدارة واتخاذها موقفاً سلبياً إزاء المشكلة المعروضة أمامها بمثابة قرار ضمني بالرفض"([3])

لذلك فإن القانون قد نظم رقابة إدارية على القرار الإداري متمثلة في نظام التصديق عليه من قبل السلطة المختصة فقد تطلب القانون في القرار الإداري الصحيح وجوب استيفاء جانب شكلي متمثلاً في استنفاذ القرار الإدارى لجميع مراحل التدرج الإدارى من ناحية التصديق عليه والا أصبح معيياً شكلاً.

ومن ناحية أخرى فقد فتح المشرع الباب لكل ذى مصلحة في القرار الادارى أحقية التظلم منه إلى الجهة الداخلية المصدرة له – فقد نصت المادة (24) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 و تعديلاته فى الفقرة الثانية على انه :

"وينقطع سريان هذا الميعاد بالتظلم إلى الهيئة الإدارية التى أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية ويجب ان يبت فى التظلم قبل مضى ستين يوماً من تاريخ تقديمه.

وإذا صدر القرار بالرفض وجب ان يكون مسبباً ويعتبر مضى ستين يوماً على تقديم التظلم دون ان يحتسب عنه السلطات المختصة بمثابة رفضه".

الفرع الثانى : ملامح الرقابة الذاتية داخل السلطة القضائية

مقدمة

تأتي ضمانة استقلال السلطة القضائية في إطار تعنى فيه النظم الديمقراطية بتطبيق فعلي لمبدأ سيادة القانون ،ولا تكمن الإشكالية الحقيقية لتطبيق هذا المبدأ في النص عليه من عدمه فقلما نجد دستوراً لاحدى الدول خلا من تضمينه، ولكن المسألة هي في مساحة الاستقلال التى يسمح بها النظام الحاكم داخل دولته ، فطالما كان هذا المبدأ المؤشر الحقيقي لمناخ ديمقراطي يعني بتداول السلطة واحترام الحقوق والحريات العامة .

ومن هنا يبرز أهمية دور الرقابة الداخلية لهذه السلطة باعتبارها هي الأخرى ضمانه تمنع من انحراف أعضائها عن المسار التى يتناسب مع قدر دورها .

وتشمل الرقابة داخل السلطة القضائية رقابة على أعضائها تنظم وفقا لتشريعات الهيئات القضائية – ورقابة من قبل الشعب – تنظم بمحددات اخرى أقرها القانون في إطار المصلحة و الصفة في الخصومة القضائية هذا من جانب ومن جانب اخر اقرار رقابة على ما يصدر من السلطة القضائية من أحكام وخلافه .

وستضمن هذا الفرع :

اولا : وضع الرقابة الذاتية في تشريعات الهيئات القضائية .

1- الرقابة الذاتية والقانون رقم 46 لسنة

1972 وتعديلات بشأن السلطة القضائية

2- الرقابة الذاتية والقانون رقم 47 لسنة 1972

وتعديلاته بشأن مجلس الدولة

ثانيا: أنواع أخرى من الرقابة

اولا : الرقابة الذاتية في تشريعات الهيئات القضائية

نصت المادة 173 من الدستور المصرى على أنه :

"يقوم على شئون الهيئات القضائية مجلس أعلى برأسه رئيس الجمهورية ، وبين القانون طريقة تشكيلة واختصاصاته وقواعد سير العمل فيه ويؤخذ رأيه في مشروعات القوانين التى تنظم شئون الهيئات القضائية"

هذا وقد أخذ النظام المصرى بمبدأ ازدواجية الجهات القضائية الذى يعنى تخصيص قضاء مستقل للفصل في المنازعات الإدارية ، وبالتالي إخضاع المنازعات الإدارية لقواعد تختلف عن تلك التى تخضع لها المنازعات العادية .

"ومع الأخذ في الحسبان الاعتبارات التاريخية والفلسفية التى كانت وراء إقرار هذا المبدأ . فإن المبدأ يقوم حالياً على اعتبار اختلاف طبيعة النشاط الادارى عن طبيعة النشاط الخاص . فضلاً عن اختلاف المصالح في كلتا الحالتين الأمر الذى يتطلب – مراعاة للمصلحة العامة التى تمثلها الإدارة – إنشاء قضاء متخصص ومستقل للفصل في المنازعات الإدارية وفقاً لقواعد القانون الإدارى التى أصبحت مستقلة ومتميزة عن قواعد القانون الخاص وفي تزايد مستمر للنشاط الادارى استجابة للاتجاهات المعاصرة بتدخل الدولة لكفالة الحياة الكريمة الآمنة لأبنائها مما يدفعها إلي التدخل في كافة المجالات([4])

ولذلك فقد نص الدستور المصرى في المادة 172 على :

"أن مجلس الدولة هيئة قضائية مستقلة يختص بالفصل في المنازعات الإدارية وفي الدعاوى التأديبية . ويحدد القانون اختصاصاته الأخرى"

1- الرقابة الذاتية والقانون رقم 46 لسنة

1972 وتعديلاته بشأن السلطة القضائية

نظم القانون رقم 46 لسنة 1972 وتعديلاته بشأن السلطة القضائية وسيلة الرقابة على أعضاء الهيئة القضائية الخاضعين للقانون .

فنصت المادة 77 مكرر (1) على انه :

"يشكل مجلس القضاء الأعلى برئاسة رئيس محكمة النقض وعضوية كل من

– رئيس محكمة استئناف القاهرة

– النائب العام

– أقدم اثنين من نواب رئيس محكمة النقض

– أقدم أثنين من رؤساء محاكم الاستئناف الأخرى .

وعند خلو وظيفة رئيس محكمة النقض أو غيابه أو وجود مانع لديه يحل محله في رئاسة المجلس أقدم نوابه . وفي هذه الحالة ينضم إلي عضوية المجلس أقدم نواب رئيس محكمة النقض من غير العضوية المشار اليهما فى الفقرة السابقة وعند خلو وظيفة أحد أعضاء المجلس أو غيابه أو وجود مانع لديه . يحل محل النائب العام أقدم نائب عام مساعد أو من يقوم مقامة ويحل محل رؤساء محاكم الاستئناف من يليهم فى الأقدمية من النواب ".

كما نصت المادة 77 مكرر (2) على انه :

"يختص مجلس القضاء الأعلى بنظر كل ما يتعلق بتعيين وترقية ونقل وإعارة رجال القضاء والنيابة العامة وكذلك سائر شئونهم على النحو المبين في هذا القانون .

ويجب أخذ رأيه في مشروعات القوانين المتعلقة بالقضاء والنيابة العامة"

ارحم نفسك شوية

على فكره أفراد الشعب هم اساس الفساد اللى فى اى دوله ولو كل واحد بدأ بنفسه فى أصلاح الفساد هنقضى عليه واهم مظاهر الفساد المحسوبيه والواسطه (الكوسه)

علينا ان نفعل كما فعل رسول الله في حياته وتعامله مع الناس في نصرة المظلوم ومكافحة الفساد
اليس من سنة الرسول الوقوف في وجة الظالم والظالمين ؟ اليس قوله : اعظم الجهاد كلمة حق امام سلطان جائر ) اذا فعلنا ذلك فنحن نفعل اعظم سنه شانا وثوابا من تلك السنن الشكليةو الشخصية غير متعدده النفع للامه ..
ثم الم يتفق الفقهاء ان العباده متعددة النفع للامه اعظم اجرا من تلك التى يقتصر نفعها على صاحبة فقط ؟
كان من سنته صلى الله عليه وسلم انه ماتأخر عن نصرة المظلوم والاخذ بيد الظالم قبل البعثة وبعدها وذلك في اشتراكه في حلف الفضول الذي من اهم مبادئة نصرة الضعيف وهو من السنن المؤكده ان يقف المسلمون صفا واحدا ضد الظلم والظالمين حتى تعود الحقوق الى اهلها ..
وعن اسهامنا كمجتمع في مكافحة الفساد قال حديث الرسول صلى الله عليه وسلم ( لان تمشي في قضاء حاجة اخيك خير لك من ان تعتكف في مسجد رسولة صلى الله عليه وسلم سنه كامله ) كما ورد عنه
حماك الله يا جار القمر وبارك فيك وفي شباب مصر

بصراحه انا مكلملتش بس جميل جدااااااااااااا